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一、引言
频繁波动的能源价格以及人们对于全球环境问题的日益重视，使得能源安全和气候变化问题频频成为备大报刊媒体的头条新闻。在美国总统竞选中，民主党和共和党都争相把能源安全和气候变化纳入各自的未来计划之中，承诺在上任后将推出能够缓解经济危机的能源政策。
引入一个安全的低碳能源体系将有利于增强美国的经济实力，维护美国的国家安全，提高美国在国际上的地位。
这一转型必须在第一次工业革命的旧秩序的基础上进行，不过这次的“能源革命”却必须以相当于以往3倍的速度推进。如今，能源消费和温室气体排放的状况是不可持续的，美国也因此面临着一个极其不稳定和不明朗的未来。
为了探求问题的解决途径，美国战略与国际研究中心和世界资源研究所携手研究，寻找建立安全的低碳能源体系的路径。
二、现行能源体系中的问题
(一)能源的重要作用及其需要改变的原因
能源影响着全球经济和社会发展。从工厂，到车辆，到制冷、制热，我们在生产生活中一刻也离不开能源。随着社会对电子数据和服务的日益依赖，能源体系的稳定性和可靠性也变得越发重要。
但是，美国不能理所当然地认为，这些廉价能源是唾手可得的。能源市场的近期趋势表明，其现行模式是不可持续的：能源价格持续波动，能源供应趋于紧张。在经济危机之前，能源需求不断增加，而能源生产则不断减少。不管经济是否在三五年内复苏，这些基本事实将不会改变。传统的能源供应越来越集中于世界上的不稳定地区。投资者们发现。地缘政治因素带来的风险不断加大，导致能源供应的生产运输无法得到保证。随着中国、印度、俄罗斯等新兴经济体日益扮演着重要的角色，美国在全球能源市场上的影响力不断被削弱。所有这些因素都在威胁着美国的能源安全。
与此同时，能源产业对我们的气候变化却有着举足轻重的影响。世界上61％的温室气体排放都与能源的生产、运输以及使用有关。美国能源产业的温室气体排放量占全部温室气体排放量的86％。为了避免全球温度出现灾难性的升高，必须控制这些气体排放量，使之在十年内迅速减少。
能源面临的诸多挑战意味着，美国的能源体系必须经历一轮现代化改造。市场再也不能依赖于廉价的能源供应。同样不能忽视的是，能源生产、运输和使用所带来的巨大的社会成本和环境成本。
但是，能源体系的转变不可能一蹴而就。这个过程往往有赖于具有强大冲击力的革新技术，同时在这个过程中能源体系应保持相对稳定。能源体系的现代化既是一个严峻的经济挑战，同时由于它将使得我们转向对高效低碳燃料的利用，因此也给世界各国保持经济增长提供了一个很好的机遇。
(二)能源新趋势
据预测，在未来的25年里，全世界人口将增长至90亿。届时，人们的生活水平将有所提高，社会将需要更多的基础资源，包括食物、水资源以及能源。
全球经济危机使得我们对能源的短期预测多了些许不确定性，同时也可能影响近期的政治与经济决策。不过，经济危机将无法改变能源的长期发展。不管经济如何波动，以下能源趋势对美国及全世界而言都意味着严峻的挑战。
1 能源需求增加，而供应却减少
根据国际能源机构的预测，如果不考虑政策上的重大转变，在2006～2030年间，全球能源需求将增加45％左右。发展中国家的需求增长将占到87％左右，而仅仅中国和印度这两个国家的增长量将高达51％。目前的矿物燃料——如煤炭、石油和天然气，将满足其中的大部分需求。这些燃料仍将由当今这些主要能源供应国提供。
然而，未来石油供应的萎缩，将导致价格的不断攀升。此次经济危机之前，能源需求的预期增长已经意味着市场供应前所未有的紧张，专业人士纷纷预测全球的石油需求和供应之间将存在着巨大的缺口。经济的颓势使得石油价格下跌，近期的需求增长也下调，但低廉的价格也将使得石油供应和投资缩减，最终导致能源需求的反弹。
2 生产与运输石油的难度加大
世界上的能源并没有被消耗殆尽。然而，生产、转换能源并将之运达需要的人们手中，却变得越来越困难。例如，石油、天然气和煤炭往往远离需求中心地区。能源的运输要求更加复杂的物流设施，这也加大了能源遭受破坏的可能性。
3 能源市场愈发频繁波动，增加了不确定性
2008年的能源市场经历了剧烈的波动，其程度在19g1年第一次海湾战争以来尚属首次出现。尽管大多数分析人士认为，近期的能源价格会下跌，但从长远的需求增长来看，其价格必将走高。市场的波动引发了一种不确定性，妨碍了企业的投资及长期规划——尤其是对于习惯了廉价能源的经济体而言。此外，政府可能采取的反生产干预政策也将对公众产生新的压力。
4 地缘政治的力量对比发生了变化，挑战现有的秩序
能源价格近期走高，导致国家开始着手对能源加强控制。这种“资源国家主义”加大了地缘政治的压力，减缓了公共和私人的投资活动，并引发价格越发上涨。与几十年前截然不同的是，国家部委和国家石油公司现在控制着全球传统石油储备的80％，并且到2030年它们在世界石油产量所占的比重预计也将从现在的57％上升到62％。有些国家，尤其是中东国家，禁止外国资本投资其能源领域，另外一些国家则要求提高其控制权或收入分成。
这些转变都对现有国际贸易和安全机构的权威性和有效性提出了挑战。这些机构大多数是二战后的产物，而如今的情况已是今非昔比。随着拥有不同文化、商业实践和外交政策的新兴国家的崛起，这些机构使出浑身解数来适应这些新情况。例如，国际能源机构就前方百计拉拢中国和印度等新兴的消费大国。其他地缘政治和外交方面的进展也使得国际关系变得更加复杂。
(三)气候变化的预期影响日益严重
国际团体一致认为，温室气体的排放必须稳定在特定水平，这样才能避免气候发生危险的变化。最近，有人提议，为了避免上述变化，地球表面温度的增加不宜超过2℃。如果地球温度的升高超过这个水平，那么将对食物和水供应、天气、生态稳定性甚至国家经济产生深远的影响。
(四)全球经济危机
2008年的全球经济危机使得能源的前景显得更加不明朗。经济危机使得能源需求缩减，但对能源生产的投资也也可能随之受到影响。
三、考量能源政策的新框架
新一届美国政府将担负起长期能源转型的重任。新的能源项目需要数年才能完工；一旦这些项目建成，将有数十年甚至更长时间的使用寿命。因此，在接下来的几十年甚至几个世纪里，就像气候会发生重大变化一样， 能源体系也将发生显著的变化。
本报告所提出的路径图，旨在协助决策者建立一个安全的低碳能源体系，解决其间可能出现的各种问题。为实现这一意图，报告所设计的框架包括三个部分。据此，美国应该：(1)设计未来的愿景。即为能源安全及气候变化设计一个清晰的愿景，任何政策都将以之作为考量标准。(2)将能源体系置于正确的轨道。通过更新现行的政策和刺激措施，提高安全低碳能源的技术与实践，最终达到“重设体系”的目的。(3)对能源转型进行管理。在处理能源转型期间的交易的同时，继续满足和管理美国的能源需求。
在这一框架之内，美国战略与国际研究中心和世界资源研究所提出了一系列具体的政策建议，其中包括一些决策者即时可以采取的行动方案。
(一)设计未来的愿景
第二次世界大战以后，世界各国的首脑都希冀通过一个更加自由化的经济体制更好地维护经济安全。为了达成这一目标，他们建立了布雷森顿体系，制定各种制度和政策，用于指导主要工业国家的商业和财政。慢慢地，这些制度和政策不断修改，以便对新情况作出反应，更好地理解全球经济活动。然而，强调通过自由市场和全球贸易提高经济效率、经济安全和经济繁荣的主要观念仍然大行其道，并被广泛地应用于方方面面的决策中。
同样地，美国政府也应该规划出安全的低碳能源经济的长期愿景，籍此获得改革现行能源体系所需的政治意愿、公众支持以及商业规则。同时，这一愿景也应该随着时间的推移和实践的深入而不断调整。不过，设定一个清晰的目标和承诺以确保各项政策始终如一得以执行和发展是必不可少的。
在这一愿景设计中的安全的低碳能源体系应该是这样的：能源在其生产、运输和消费过程中，不应该对大气层排放有害的温室气体。社会有充裕的、支付得起的可靠能源来维系不断提高的生活水平。由于采取了一系列卓有成效的措施控制气体的排放，社区不会受到全球气候变化的影响，并能适应气候变化带来的不可避免的新情况。新技术和燃料源为经济发展提供新机遇。燃料源以及供应商的多元化有效缓解因争夺矿物燃料而引发的地缘政治的紧张关系。
要实现这个愿景，需要卓有成效的行动。
建议：把能源安全和气候变化放在所有国内及国际决策考量中的优先地位
通过能源或气候立法、签订长期国际承诺协议，或是制定国内的能源目标和时间表是远远不够的。为了实现长期的愿景，需要制定标准衡量我们在这个过程中的进步，同时应将这一愿景贯穿于国家治理中的方方面面，包括经济、贸易、农业、劳动力、发展、土地使用、交通运输，以及外交政策，等等。例如，在制定新的经济刺激方案时，必须把这一愿景考虑在内。实现愿景的责任应该由政府及其他备方共同承担，包括各州的司法机构、公有与私有行业、国际合作伙伴，以及每个独立的公民。
政府应该和国会协商，通过公开的程序共同制定一个清晰的长期能源和气候愿景。并设定衡量愿景成功与否的标准。为了协调执行过程、追踪执行进度，新的白宫政府能源与气候变化协调员应当从气候变化政策与项目评估跨部门委员会结构中选拔。
(二)将能源体系置于正确的轨道
为了使美国经济免于或少受能源安全与气候变化问题的干扰，决策者应该摒弃采用由政治与经济刺激措施组成的复杂网络，代之以与长期愿景相一致的、有利于改进技术和实践的政策。会成本与现有能源体系的安全风险进行内化。正确的经济、政治信号可以提高私有行业的创新能力和活力，减少温室气体排放。美国联邦、州以及地方应分别设定刺激政策、补贴和法规。
美国要实现气体排放的大幅减少，需要做到以下两个方面：一个是通过直接投资“推动”技术创新的措施，另一个是通过市场信号、标准和刺激方案“拉动”创新沿着正确的轨道进行。经济分析表明，同时采取“推动”和“拉动”政策的成本比单独采取其中某个政策低得多。如果涉及碳成本的政策与其他补充政策同时应用，则其效果最佳。
建议1：制定贯穿于整个美国经济的碳价格
减少温室气体排放的最有效、成本最低的方法就是，制定整个经济体的统一的碳价格，从而可以实现最低成本的气体减排。如果没有这样一个价格体系而期待社会评估气体减排是不切实际的。近期研究显示，当每公吨的二氧化碳价格在50美元左右时，低碳技术的大量使用将得以实现。
美国政府应勾勒国内气候变化项目中需要优先考虑的事宜，并与国会共同制定颁发限制温室气体排放的法案。
建议2：建立应对能源安全与气候变化挑战的公共财政承诺
应对能源安全与气候挑战需要大笔资金，但从长远来看，这些花费最终会获得回报。而不作为的成本却要高出许多。投资可以降低能源成本，减轻能源市场的波动，提高交通运输的效率，促进基础设施的更新换代，提供更多的节能房屋。实际上，研究表明，用于改进能源效率的投资会出现有趣的“净负成本”现象一一节省下来的资金比投资的资金还要多。
政府尤其应该致力于对以下四个兼顾气候变化与能源安全目标的领域提供长期充裕的资金支持：一是能源的基础设施建设；二是低碳能源产业的职业培训；三是应对气候变化的一些改进措施；四是高效低碳技术与燃料的研究与发展。
(1)对能源基础设施进行现代化改造，提高其使用效率
美国的许多公共设施都已经老化了'而且消耗大量高碳燃料。美国政府应该创造有利的条件，鼓励公私合作，共同投资于新的公共基础设施的建设。
(2)加大对职工培训的投资
能源产业缺乏大量有熟练技术的工人。为了抓住能源体系现代化所带来的机遇，美国工人尤其是从业于碳密集的制造业的工人，必须紧跟上时代的步伐。联邦政府对职工职业教育和继续教育拨出专款，提高职工在新经济中的竞争力。此外，联邦政府还应该对未来的工人提供更全面的教育，包括科学、数学以及工程教育，等等。通过现有的职工培训项目或各种创新机制，为这些领域的员工提供更实用的课程以及教研机会。
(3)加大为适应气候变化而投入的财政与技术支持
许多与气候有关的变化已经出现了，其对人们生产生活的影响是不可避免的。世界各国必须做好耗费巨资解决这些问题包括食物与水资源短缺，极端的天气状况，以及不稳定的生态系统)的准备。仅仅在美国，每年就需要数十亿美元的投资资金。预计全球每年所需的资金达数百亿美元，而且随着我们对气候变化认识的不断深入，这一费用也将不断增加。政府对气候变化带来的危险应给予足够的重视，并把它提高到国家重要事务的议事日程。
(4)加大对低碳能源技术研发的资金投入
美国能源部每年用于能源研发的费用大约为30亿美元，甚至少于其30年前的投入的一半。技术进步可以提高效率，减少污染，降低成本，并提供更多元化的能源供应。
政府应该保证对低碳能源的投资通过直接补贴、各州筹集资金、联邦贷款担保以及公私合营等一系列组合来实现。同样地，它还应该确保管理项目的机构具备相应资质和能力，以便对项目的长期价值进行客观的评估。
建议3：提供针对私有部门的能源刺激方案，推广低碳燃料和技术，破除其使用障碍
现有的法律法规和刺激结构向传统能源倾斜，这对于生产及运输设施截然不同的新能源而言形成了巨大的障碍。此外，现有的一些刺激方案抑制了技术进步。政府应该评估现有这些法律法规和刺激政策对提高效率、增加燃料多样性、新技术和新燃料以及减少温室气体排放的效用如何。成效显著的项目应该持续几年以上。
政府应该与各州齐心协力，调整私有经济和财政刺激方案，消除障碍，增加对低碳能源技术的投资。与财政部沟通，确保其执行贷款担保、补贴等财政刺激政策。
建议4：积极参与国际上关于气候变化与能源安全议题的讨论
美国政府应该与世界上其他国家携手应对能源安全与气候变化，积极参加国际谈判，参与制定相关国际条约。但是，即便是经过多方努力签订的国际气候变化条约，也不可能包含解决全球气候与能源安全问题所需的所有对策。因此，美国应加强与发达国家和发展中国家的技术合作，尤其是在能源、交通和工业等关键领域。
此外，美国应确保把所有的区域能源合作的重点放在能源安全与气候变化上。政府还应该推动国际机构应对能源与气候变化，分析其中的挑战，并在新的国际对话中把主要的新消费者也纳入讨论范围。美国还应该恢复对地区能源组织的支持，并通过它们寻求破解当前能源困境的方案。
建议5：实行更加密集、更有利于转型的土地使用模式，投资必要的基础设施和技术以实现交通系统的转型
交通部门的气体排放量与三个因素有关：车辆行驶里程、车辆本身的效率(燃油的经济性)以及燃油的碳含量。减少温室气体排放量就必须考虑上述因素。
有几种燃油和技术有望成为轻型车辆的长期燃油替代品。然而，在基础设施中大规模采用新燃油和新技术的障碍却是巨大的。鉴于此，同时考虑到气候变化和能源安全问题的紧迫性，美国政府应抓住机遇支持在基础设施建设中使用石油以外能源的投资项目。其中的重中之重就是，建立更新换代和现代化改造后的电网——智能电网。这类双赢的基础设施投资项目对于扶持可循环能源的使用以及交通系统的长期转型具有至关重要的作用。
(三)能源转型的管理
建立一个安全的低碳能源体系需要假以一定的时日，在这期间能源安全与气候变化这两个目标之间可能会一直都存在冲突。
从长期来看，如果碳价格提高、使用新技术的成本下降，联邦政府也许就不需要为安全的低碳技术与基础设施提供专门的支持。但是，从近期来看，对这些技术提供支持无疑是必要的。同样地，为了实现能源转型，在短期内继续使用支付得起的含有较高碳含量的燃油和技术也是必然的选择。
为了管理好低碳能源的转型，美国政府应当：
建议1：提高能源效率。使用可循环能源。建设能源输送基础设施
能源效率和可循环能源技术是能源长期愿景的核心组成部分，因为它们同时符合能源安全与气候变化的目标。然而，二者的应用也都有赖于广大公众的积极支持。短期来看，高效能源与可循环能源都急需强力的推动才能够和传统的矿物燃料技术相竞争。
建议2：减少能源安全技术的温室气体排放量，提高低碳技术的安全性
有些燃料(例如，煤炭，石油，天然气)存储量丰富、价格低廉，但同时也产生大量的温室气体。不过，低碳能源还未能满足美国的能源需求，这就意味着传统燃料在能源转型期还将继续使用。为了达到气候变化方面的目标，必须对这些气体排放进行管理。
同样地，低碳能源——例如一些可循环能源和核能，也存在着各种安全隐患。低碳能源使得能源家族更加多元化，但是价格昂贵，基础设施复杂，同时也存在可靠性问题。政府在推广使用新能源技术时必须考虑这些安全问题。
建议3：在向低碳燃料转型过程中支持国内石油生产
提及能源安全，人们往往呼吁“能源独立”，即降低美国对外国石油资源的依赖，尤其是那些对美国有敌意或政治不稳定国家的依赖。国内石油需求的增加与石油产量的减少意味着气候变化与能源安全目标之间的冲突。气候变化与能源安全目标的和谐统一，有赖于改变把石油作为主要交通燃油的状况。将石油从主要交通燃油的名单中清除，需要一定的时日。成功的能源转型要求决策者在找到适当的替代品之前，应该尽量避免破坏现有燃油体系的政策。
在未来的十年里，将不可能出现可以大规模替代现有液体燃料的替代品。美国国内的石油生产符合最严格的环保政策，且无需长途运输，这是极大的优势。不过，至关重要的一点是：增加石油产量不能妨碍交通系统转型的其他举措。
建议4：制定一个配套环保措施的天然气策略，达到满足近期需求与保证长期可代替能源可获得性的目标
在缺乏大规模替代品的情况下，天然气(含碳量最低的矿物燃料)显然是近期发电的必然选择。然而，全球对天然气需求的大幅增加将给能源安全和气候变化带来诸多挑战。从能源安全的角度看，近期广泛使用天然气可能导致对燃气资源更为激烈的争夺。这将推高燃气价格，并形成对全球少数几个垄断集团的进一步依赖。此外，研究模型显示，在未来更长的时间里，天然气排放的温室气体必须被捕获和存储。否则，将来为了减少气体排放量，天然气也许将不得不被迫停止用于发电。
美国政府应该在近期制定策略，提高天然气的使用效率，同时高度关注能源安全问题。应该避免其基础设施建设的投资项目由于碳限制的原因而不得不提前中止。因此，必须制定一个政策鼓励以下行为：矿物燃料替代品的投资及开发；碳捕获与存储技术；保证国内的天然气生产能够满足现有需求。
四、结语
奥巴马总统在竞选期间就已经认识到了能源在美国经济及外交事务中扮演的重要角色。他表示，如果美国举国上下齐心协力，采用低碳能源和节能技术，那么将可以降低消费者的成本，创造新的就业机会，减轻气候变化的恶性影响，保证能源的持续供应，支撑未来的经济社会发展。
要实现上述目标并非易事。这意味着美国100多年来的能源体系必须彻底改变。用以代替的技术和基础设施在很大程度上还停留在理论层面，而且价格都不菲。然而，这一转型势在必行。在预算紧张的历史时刻，能源支出应被视为一种长期投资和经济刺激方案中的关键组成部分。在实际操作中，应该把钱花在到刀刃上，并将资源配置向私有部门倾斜。最重要的是，政府应该认识到，仅仅只是增加对能源的支出并不能解决能源
报告相关背景
此报告系美国战略与国际研究中心和世界资源研究所经过为时一年的研究后写就，旨在探寻能够同时兼顾能源安全与气候变化的各种政策。
美国战略与国际研究中心是一家总部位于华盛顿的非盈利性机构，其宗旨是为政府、国际机构、私有部门以及文明社会的决策者提供战略性、前瞻性的视点和对策。
世界资源研究所是一家致力于保护地球环境和提高人们生活质量的智库。其宗旨是促进人类社会以环保的方式生活，为子孙后代的福利做长远考虑。安全与气侯变化问题。政府应该进行长期规划，修订阻碍能源与气候问题的法律条文，并谨慎处理好能源转型过程中不可避免会出现的各种问题。
编辑后记
能源与气候问题是当今国际社会的焦点话题。2009年12月召开的哥本哈根世界气候大会可谓赚够了来自世界各地的关注。遗憾的是，各个国家都有着自己的利益和立场，大会最终未能达成较为公正的、具有法律约束力的协议。事实上，能源与气候问题已成为各国博弈的主战场之一，新协议的制定和新秩序的确立绝非一朝一夕就能成就的。在这场没有硝烟的战争中，必须做好打持久战的准备。美国在能源与气候问题上的影响举足轻重，而目较早就开始研究能源战略，那么，美国的智库机构对能源和气候问题究竟做出了什么样的解读和建议?本报告也许可以给我们一些启示。
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