时间:2016-07-05 00:15 来源: 作者: 点击: 次
| 针对环渤海地区可持续发展的问题，首先从经济学角度分析区域经济失衡原理，进而提出区域经济可持续发展的一般模型，指出欲要实现经济社会的可持续发展，最为关键的要素是自然环境的保护；其次，提出环渤海地区可持续发展的环境保护制度设计理念—法律制度资源论，对其原理进行深入分析；最后，以法律制度资源论为指导，具体设计环渤海地区可持续发展的环境保护法律制度。关键词：区域经济 自然环境保护 可持续发展 法律制度资源中国的社会经济，尤其是中国北方的社会经济，自远古黄河文明衰落，迄今为止，仍然无法摆脱诸多的先天“缺陷”和现实“瓶颈”。但是，时代前进的步伐，已悄然改变了现代社会经济发展的结构和模式。面对环渤海地区可持续发展这一严肃命题，也许更应该采取一种谨慎的态度，理性的逐层论证下列问题：第一，必须以经济分析作为起点，进行区域经济可持续发展的一般模型和原理分析；第二，必须对比建立的区域经济可持续发展一般模型，找出制约环渤海地区可持续发展的关键因素；第三，寻求指导环渤海地区实现可持续发展的制度设计理念；第四，以制度设计理念为基准，针对制约环渤海地区可持续发展的关键因素，进行具体的法律制度设计。一、区域经济失衡原理和区域经济可持续发展的一般模型（一）区域经济可持续发展模型的提出在人类经济发展过程中，困扰人类的问题一直是成本和收益的对比选择，科斯在其“成本—组织”理论中论及：“交易需要成本”这一事实意味着企业将要出现，人们将以企业的方式组织原先以市场交易的方式进行的生产活动，只要组织企业性生产的成本少于通过市场的成本。”1实际上，在不同的历史时期，人类曾设计出众多在当时历史条件下能够实现的最优组织，如国家组织结构（共和制、君主制等）、企业组织结构（公司、合伙等）、以及当今新兴的区域经济组织模型。之所以称其为模型，原因在于这是一种人类尚处于创设初期的地域经济组织结构，理论上经济发展规模要求有更大的市场空间，区域的协调和互补更宜实现利益的最优化，但是对于经济发展可持续性的忽视，常常导致区域经济组织无法实现预定的经济目标，并且产生了人类与自然的严重冲突。因而其将来的成功实依赖于现在的理论探讨，在对各种关键经济要素分析的基础上，有必要总结出可持续发展的区域经济模型。经济学中的模型，是指针对某一研究对象，在分析其关联的经济要素的基础上，简化各经济要素之间的关系，从而抽象出可供预测、推理研究对象发展趋势的理论组织结构。2区域经济的出现，其本质是人类为追求规模经济效益，希望以相关区域的联动和互补，更高程度上来实现资源的优化配置，这实际上是人类又一次为发展经济所做的最优组织的探索。这种区域经济组织，其内部各经济要素的理想组织结构，正是理论上区域经济可持续发展的一般模型。（二）区域经济失衡原理现代经济的可持续发展，已由传统的发展模式转变为自然环境发展模式。所谓自然环境发展模式，是指某一区域经济发展的要素组合中，必须以“适宜环境要素”作为各种经济要素的基础，才能谋求经济可持续发展的潜力。在传统的经济发展模式中，强调经济可持续发展的“硬性五要素”：资本、自然资源、技术、市场需求、企业，认为只要具备良好的五种要素，经济发展的期望值必然是全面而均衡的。然而在现代经济发展的实践中，传统经济发展模式似乎遇上了难题，它无法解决经济发展中的良性度、持续性以及人和社会、自然的和谐问题，是什么导致这些问题的出现？根本的原因在于自然环境的保护观念，这从根本上有一层文化因素的制约，一般认为，文化因素“不仅包括人们活动的物质性成果，而且包括人们创造的无形精神力量或认识论成果。”3但就此处所指的“文化因素”，主要是指人们赖以生活和活动的精神环境，尤其是人们对于自然环境所持观念的集合。此种文化因素，主要包含有三种文化种类：道德观念文化、经济观念文化、法律观念文化。道德观念文化反映某一区域群体所普遍信奉的道德观念，在市场经济盛行的当今，一个区域健康有序的市场经济的形成，与众多市场参与者信奉的道德观念密切相关，而漠视技术、惟利是图的滥用自然资源，本质上是“道德观念文化”低劣的表现，“道德观念文化”的低劣，对区域经济发展的伤害是巨大的；经济观念文化则显示某一区域人群对经济发展所采取的一贯参与方式和能动观念，在一个地区整体的经济发展中，要实现整个地区经济的可持续发展，必须有区域民众的普遍能动参与，而民众对自然环境、自然资源的利用方式、利用程度都取决于所信奉的经济观念文化；法律观念文化主要是对道德观念文化和经济观念文化的一种沉淀，某一区域的民众信奉某种道德观念文化和经济观念文化，必然要求在法律上维护这种文化的生存条件和运作程序。在自然环境发展模式中，“适宜环境要素”之所以能成为基础要素，其立论的基点在于“自然法则”确立，即任何经济的发展，均无法超越 “自然环境”的承受底限，“自然法则”不仅意味自然环境是经济成果的最终承载者，而且其现在以及将来维持的状态是经济可持续发展潜力的最大制约力量，人的能动性无法违背“自然法则”，西方发达国家违背“自然法则”的工业化历程，付出的代价是有目共睹的。传统经济发展模式中的其他经济要素，如果从整个区域经济可持续发展的角度观察，则必须以“适宜环境要素”为基础，绝不能因为人为破坏出现自然资源枯竭、自然环境无法容纳人类社会的局面，才能为整个区域经济的协调发展发挥最大功用。通过以上分析可以看出，传统经济发展模式在理论上一般只能通过经济要素的硬性驱动实现经济持续增长，其恶果是一旦超越自然环境能够容纳的底限，往往会造成经济发展的巨大倒退，社会秩序的极度紊乱。而自然环境发展模式则通过其以“和谐观念”为基础的道德观念文化、以“有效利用和合理维护”为核心的经济观念文化以及发挥维护功用的法律观念文化，在利用自然发展经济的同时进行适度维护，保持自然环境的适宜状况，实现经济社会的可持续发展。由此可见，预测一个区域经济的发展会不会失衡？有没有可持续发展潜力？其关键要素在于这个区域有无适宜自然环境以及维持其继续存在的文化土壤和法律制度。（三）区域经济可持续发展的一般模型在分析了传统经济发展模式和自然环境发展模式的基础上，可以得出结论：传统经济发展模式的经济要素均须围绕居于核心的“适宜环境要素”进行运作，时刻注意不得超越自然环境的底限，一切经济活动均需尊重“自然法则”，方能实现区域经济的可持续发展。在不考虑(环境保护知识)其他传统经济要素自身组织管理的前提下，“环境要素”实乃制约经济社会可持续发展的先天因素，因而本文的论证将集中于“环境要素”的规制上。为此笔者以上文的理论论证为基础，提出如图所示区域经济可持续发展的一般模型（仅供参考）。通过上文的论证可以得出结论，在此模型中居于核心地位的“环境要素”，至少应包含如下内容：（1）适宜的环境文化：包括以“和谐观念”为基础的道德观念文化；以“有效利用和合理维护”为核心的经济观念文化；维护以上道德观念文化和经济观念文化的法律观念传统；（2）自然资源的合理利用和保护；（3）自然环境的维护；（4）自然环境的管理和监督。二、环渤海区域可持续发展的制约因素模型的建立，其功能之一在于提供一种检验现实的普适工具。环渤海地区经济社会可持续发展的最大制约因素，无疑是有无适宜的“环境要素”，对比区域经济一般模型中“环境要素”的包含内容，可以具体分析出环渤海地区“环境要素”的欠缺。其一，环境文化。儒家文化在中国历史上长期占主导地位，其中以“天人合一”为核心的环境文化观念，与当代以“和谐观念”为基础的道德观念文化是天然相符的。然而近代儒家文化曾遭受过致命性的断层，在市场经济初期又过分强调“效益优先”，人们惟利是图的背后必然意味着道德的沦丧，为谋取私利而恶意破坏环境已成为普遍现象。在经济观念文化上，环渤海地区民众所持的观念，基本上仍然和农业经济时所持的经济观念相似，绝大部分人只是被动的参与经济发展，可以说，环渤海地区蕴涵的自然环境潜力远未被挖掘出来；至于法律观念文化，中国南、北方其实均无“注重环境意识”的法律传统，长期形成的农业经济使得法律将土地所有权的维护作为重点，这本质上是对社会秩序的一种关注。由上可以看出，环渤海地区的环境文化事实存在着天然的缺陷，它与自然环境发展模式要求的环境文化标准相差太远。其二，自然资源的合理利用和保护。环渤海地区自然资源丰富，渤海内动植物资源富饶，石油储量巨大，海岸线产盐区密布，辽宁、山东、河北的矿产资源，山西、内蒙古的煤矿均首屈一指，华北平原、黄淮平原、辽河平原盛产小麦、棉花、油料和水果，内蒙古为全国牧业基地之一。然而环渤海地区淡水资源缺乏，随着区域经济的发展，大量的外来人口将不断涌入，环渤海地区的淡水资源承受力底线必然会限制其经济发展的规模；另外，国有性质的自然资源，其利用的封闭性和公平性也是值得关注的，山西的煤矿丰富，可是普通民众根本被排除在开采煤矿致富的门槛之外，而众多关系户开办的矿井又事故不断，这是否说明环渤海地区自然资源的利用已经为区域经济的可持续发展敲响警钟。其三，自然环境的维护。环渤海地区自然环境的维护，迄今为止并没有显著的成效，北京、天津等地区气候恶劣、沙漠化倾向严重；山西等省因滥采滥伐所导致的山体滑坡、水土流失，事故频繁；内蒙古因过度放牧、人为原因导致植被大面积破坏……这些自然环境的损害固然与历史原因有一定联系，但是如果现在不采取有效措施加强维护，增强民众的环境意识，必将严重制约环渤海地区的可持续发展。其四，自然环境的管理和监督。自然环境的管理和监督本质是一个社会问题，虽然各国由此建立的监管模式和结构各有特色，但秉奉的理念均是“社会利益”原则，我国《环境保护法》虽然已经制订，但相对于环渤海地区恶劣的自然环境而言，远未形成有效而有特色的监管模式，从制度层面而言，这是目前殛待解决的问题。综上分析可以看出，环渤海地区欠缺的是形成自然环境发展模式的“适宜环境要素”，而要改造这些“不适宜环境要素”，首先必须解决的是方法论问题，从人类发展的历史来看，对社会具有最大统筹功用的无疑是法律，而运用法律的前提必须是创设合理有效的法律制度，但是以何种理念去指导具体法律制度的设计？成为最大难题，同样的一种制度设计理念，在不同民族所应用的实效，往往大相径庭。无庸置疑，处身于中国当代特定背景下的环渤海地区，迫切需要寻求的就是适合自身特殊现实、能够实现可持续发展的环境制度设计理念。三、法律制度资源论“人类制定了法律，尔后似乎就在不断地解答人类为什么要制定法律，人的自我辩解本能和强大的依赖心理则遮蔽了一个更为深层的现象，即法律作为一种社会治理或控制手段，乃是人类社会进化过程中的一种反自然的选择。”4这样的选择实际已经预示了法律内涵的社会变迁性，在不同国家的不同社会发展阶段，法律往往有着不同的社会功利性。对于当今世界的发达国家而言，法律追求的也许是一种理想的博弈平台，但是对于中国这样一个社会发展层次不高的国家而言，更应偏向于经济学的视角，将法律制度看作是一项统筹经济发展的社会资源。哈耶克认为：“在一个自生自发的现代秩序中，公法有必要组织一种能够使作为其基础的自生自发秩序发挥更大作用所必须的架构。”5 勿论自然法追求的法的理想，人类社会发展至今的历史已经证明，人类资源本质上可以分为两类——自然资源和制度资源。法律制度作为社会的一种利益分配机制，它通过权利义务的创设，不但强制着社会主体自觉的进行观念转变和行为选择，同时也以制度资源的形式分配自然资源，即在自然资源的基础上创设制度资源，譬如采矿证。可以说，法律制度本身就是一种最大(可再生资源有哪些)的资源。法律制度作为一种资源，如何进行配置，是法经济学中最为核心的课题，也是经济立法中需要认真研究的课题。因为它不仅关乎制度资源本身，而且它也改变自然资源的命运。以科斯、波斯纳为代表的法经济分析学派，主要关注法律统筹资源分配的成本问题，其社会成本理论的结论之一为：“任何一种权利的起始配置都会产生高效率资源配置，也都需要社会交易成本并影响收入分配，问题的关键只在于如何使法律能选择一种成本较低的权利配置形式和实施程序。”6从中可知，法经济学派关注的重点是法律的经济效益衡量，这也意味着它从成本角度根本上否认了此种预设：即为了经济社会能够可持续发展，人类可以利用法律铺设“适宜环境要素”，并且为此不计法律的社会成本。实际上，“更高的效率并不一定意味着更好的社会”。人类，尤其是落后社会的人类群体，在学会运用经济分析控制法律成本的同时，绝不能在社会急需转型的关键时段，拘泥于法律成本控制而忘却运用法律创设社会可持续发展的“环境要素”基础，即使这种充当工具性资源的法律成本巨大，也必须义无反顾。环渤海地区的自然环境法律规制，正属此种情形。 由此原理出发，笔者所谓的法律制度资源论，实质是将法律作为一项以权力为依托的强势资源，在认知自然规律的基础上，通过法律制度的资源功能，改造环渤海地区“不适宜环境要素”的品质，最终建立自然环境发展模式。这本质上是对历史沉淀的“环境要素”的一种挑战，其所耗的社会成本、规制过程出现的反复，可能都是难以估计的。尤其在环渤海地区这样一个严重缺乏建立自然环境发展模式要素的区域，“法律至上”的法治观念尚未确立，“官本位”和官僚思想尚在盛行，法律制度资源功能发挥的成本必然是巨大的。四、环渤海地区可持续发展的环境法律制度设计当法律制度成为一种社会经济的统筹资源时，如何结合环渤海地区的自然环境基础，对照区域经济可持续发展的一般模型，改造、创设出建立自然环境发展模式的“适宜环境要素”？这就涉及到法律制度具体设计的问题，按照法律制度资源论的理念，此时的具体环境制度设计，其首要目标是改造相关环境要素的品质而不在于谋求任何短期的经济利益，法律制度资源论的精神正在于以法律制度的资源功能，为环渤海地区的可持续发展铺设适宜的环境要素基础。（一）自然环境文化制度设计法律作为一种社会权威力量，从自然法角度而言，它对价值问题应该持一种中立态度，7但是，由于社会远未发展到能够容纳高度自由的状态，法律在某种程度上仍然是驱动社会发展的工具性资源，立法者有意识的在法律中倡导、甚而固化某些神圣不可侵犯的价值原则，这与其说是国家利益的需要，不若说是在当前社会状态中生存的人类，他们必须依赖于蕴涵价值判断的法律，来维持社会基本的发展秩序。文化本身就是一个价值取向强烈的人类衍生成果，针对环渤海地区环境道德观念文化的流失，建议在现有教育项目中增设“自然与人类”科目，将其列为义务教育和高等教育的新增必修科目，并将学生“环境道德意识”的知、行素养作为考察其素质优劣的重要标准，同时在环渤海地区的人事考察、用工制度中，增加“环境意识考核”的优胜劣汰标准。儒家环境道德文化的精髓“天人合一”，讲求的是道德思辩、义理推演，在不断的知、行循环中提高自身的道德素质，因而在教育方法上，有必要吸收一些儒家道德文化的合理成分。环渤海地区与自然环境有关的经济观念文化，其重塑极端关键，如何快速的形成一个以“有效利用和合理维护”为核心、普遍信奉的经济观念文化？目前而言最有效的方法就是运用法律制度的资源功能对经济观念进行强势改造，建议通过立法，人为的通过经济杠杆和荣誉暗示刺激民众经济观念的改变，其要旨如下：其一，鼓励本区域及外部区域的科研机构、个人根据本区域的自然环境特点进行推广型应用技术的开发，凡有针对本区域自然环境特点开发的应用型技术，即行通过公报公布。凡该技术在本区域的推广应用指数达到法律规定标准，均应由本区域政府按照制定的推广报酬计算方法给予经济报酬、奖励。；其二，鼓励民众因地制宜的利用本地的自然环境基础进行创业，凡能创造经济效益并有良好环境效果者，均可享受本区域的种种经济优惠，并予以奖励和荣誉表彰；其三，环渤海地区的政府宣传部门、媒体、学校必须加强有关“自然环境是财富的来源”知识的教育。环渤海地区的环境法律观念文化的培育需做到两点：其一，规定学校、宣传部门的教育职责，其职责的重点是加强环境保护意识的法律教育，尤其必须注重环境职责法律观念的普及，虽然“一个国家的唯一富裕办法便是维护财产权利的神圣尊严，社会应当鼓励私人的创造努力和进取心。”8 但更要让他们明白，私人利益的增进最终是以自然环境的承载为基础的。凡未有效履行此职责的部门，应受法律惩处；其二，制订环渤海地区政府环境部门工作人员的工作细则，其要点是建立民众对有关政府部门的有效监督渠道。（二）自然资源利用和维护法律制度设计环渤海地区的自然资源丰富，但自然资源一般均属国有，民众可以自主利用且有能力利用的，则比较稀缺。针对此点，建议环渤海地区可有意识通过立法，将重要矿藏资源集中开采，统一管理，避免类似山西煤矿开采的分散和无组织，而对于一些加工技术含量不高，如水产品、农产品、闲置土地资源，可以适当放松法律限制，使民众可以充分参与本区域自然资源开发，创造经济效益。凡商事主体和企业，不分规模大小，其利用、节约自然资源只要符合一定的经济效益指标，其直接负责人、重大贡献者均有权利享受政府表彰、经济奖赏，并可享受贷款和税收的优惠环渤海地区在可以预见的将来，突出的自然资源限制就是前文论及的淡水资源的缺乏，建议政府应该加大投资力度，致力于海水淡化工程的建设，并且有必要通过立法给予硬性规定，虽然此种制度实行的成本较高，但是既然将环渤海地区定位于将来的规模区域经济格局，就必须进行长久的制度设计。（三）自然环境维护的法律制度设计针对环渤海地区自然环境的现状，有必要通过立法，大力提倡自然环境的“社会维护”：其一，建议环渤海地区从国家对其投入的区域经济发展资金中，提取适当比例建立“环境维护基金”，制订评价标准，任何社会实体在其行为能力范围内对环境维护作出贡献，均给予奖励和荣誉表彰；其二，针对各地区自然环境的突出问题，建议通过行政立法，有意识的运用行政权力创造一种新型职业—环境维护师。此类从业人员均应有权以其专业知识考察本地区的环境问题，提出整改方案，经行政机关组织有关专家审查可行性，对符合标准的，当地政府与之签定环境维护整改合同，由其承包环境维护工程，经整改维护后验收合格的，支付合同约定的报酬。此种措施本质上是将环境维护工作“社会化”、“市场化”，最终引入竞争，由此需要支付的费用应列入本级财政预算。（四）自然环境监督管理的法律制度设计自然环境的监管，必须注重运用政府的主导力量和法律资源的工具优势。首先必须建立环渤海地区各地方政府的纵向、横向协商机制，形成区域内部对整体环境监管协调的官方多边机构；其次，必须形成本区域环境监管的有效模式，根据本地区现实，创设配套的监管制度；再次，必须由政府主导，加强环境执法的力度。就创设配套的监管制度而言，其一，环渤海地区应建立自然环境监测制度，建议模仿《突发公共卫生事件应急条例》中的监测体系，建立相关专业技术机构，对自然环境状况进行长期监测；其二，环渤海地区应建立自然环境监控制度，在政府环保部门增设举报机构，专门受理对破坏自然环境行为的检举、控告，此机构应赋予其一定的行政处罚权；其三，必须对环保部门增设更加严格、详细的自然环境管理职责，明确规定其日常管理和定期管理的程序、内容，必要时应相应扩大环保部门的行政编制；其四，必须明确破坏自然环境的法律责任，环渤海地区内部各省均应依据《环境保护法》，根据本地区的自然环境问题，制订本省更为详细、具体的实施细则，尤须明确法律责任的规定。 |
