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[摘要]森林由于具有吸收二氧化碳、减缓全球变暖这一碳汇功能,使得其在应对气候变化中发挥着重要作用。但是森林碳汇本身是外部性很强的生态公共物品,其功能的有效发挥需要完善的生态补偿法律机制作保障。国际法框架下的“京都规则”碳汇交易的市场化补偿和我国确立的以国家补偿为主的森林生态效益补偿法律制度,在应对森林碳汇补偿方面都有其自身的局限。森林碳汇在发展初期应当确立起由国家补偿、地方补偿、市场补偿和社会补偿有机结合的多元化生态补偿机制。
[关键词]气候变化;森林碳汇;生态效益补偿
[中图分类号]DF468.6;X37[文献标识码]A[文章编号]1674-6848(2010)04-0057-05
[作者简介]颜士鹏(1976—),男,黑龙江呼玛人,法学博士,复旦大学环境资源与能源法研究中心博士后研究人员,东北林业大学文法学院副教授,主要从事环境与资源保护法学研究,(上海200438)。
[收稿日期]2010-06-30
On Construction of Legal Mechanism for Ecological Compensation Based on Forest Carbon Sink
■YAN Shi-peng
Abstract: Forests are playing an important role in addressing the climate change, due to the function of absorbing carbon dioxide and mitigating the global warming. However, forest carbon sinks themselves are external eco-public articles, which should be safeguarded with a comprehensive legal mechanism for ecological compensations. Both legal systems of the market-oriented compensations for Kyoto-based carbon credit trading under the framework of the International Law and China's forestry ecological benefit compensations based on the state compensation have their own limitations in addressing compensations for forest carbon sinks. For the early stage of forest carbon sinks, the diversified ecological compensation mechanism in the combination of com-pensations from state and local vernments, markets and societies should be established.
Key words: climate change; forest carbon sink; ecological benefit compensation
一、碳汇:森林应对气候变化的生态效益
森林是陆地生态系统的主体,具有生态效益、经济效益和社会效益等多重属性。其中,生态效益是森林生态系统价值的最主要体现,也是其他生态系统所不能替代的。森林的生态效益表现为多个方面,如净化空气、涵养水源、防风固沙、降低噪音、调节气候以及保护生物多样性等。而在应对气候变化中,森林也具有十分重要和不可替代的作用,这种作用就表现为森林碳汇。根据《联合国气候变化框架公约》的定义,将“从大气中清除二氧化碳的过程、活动和机制”称为“碳汇”。森林碳汇应对气候变化的作用机制是通过实施造林、再造林、森林管理和保护等活动,使森林植物通过光合作用吸收二氧化碳,释放出氧气,把大气中的二氧化碳以生物量的形式固定在植被和土壤中,从而减少大气中的温室气体,以此来减缓气候变化。通过造林、再造林、退化生态系统恢复、森林保护、森林可持续经营管理等活动增加森林吸收二氧化碳,是目前成本最低的减缓全球变暖的办法。IPCC于2007年发布的《气候变化减缓对策报告》,首次提出了关于二氧化碳的削减成本和减排量的测算值,而且以能源供应、交通运输、建筑、工业、农业、林业和废弃物等7个部门为对象提出了有效对策,评价指出林业在减少排放和增加吸收源两方面可以以较低的成本作出很大的贡献。目前,森林以其巨大的生物量成为陆地生态系统中最大的碳库。因此,在全球气候变暖的态势下,森林所提供的最大生态效益就在于森林碳汇。
由于森林的生态效益具有非排他性和非竞争性的特点,因而是一种典型的外部性很强的公共物品。森林所具有的多重生态效益使之为社会提供了广泛的生态公共物品,其中森林碳汇是森林在应对气候变化方面提供的主要生态公共物品。森林碳汇的公共物品属性表现为:森林吸收二氧化碳等温室气体,降低温室气体的浓度,从而达到减缓气候变暖的效果。其受益主体是非特定的,要想将一些主体排除这种受益是不可能的,而每一个受益主体享用这种效果也不会减少或损害其他受益主体的利益。基于森林碳汇是一种外部性很强的公共物品,若要解决森林碳汇的外部性问题,最好的途径即是通过生态效益补偿制度来实现。生态效益补偿制度的确立,目的就是为了使提供森林碳汇的行为者得到合理的利益补偿,激励其以积极的态度和措施增加森林碳汇的功能。
二、现有生态补偿法律框架对森林碳汇补偿的局限
随着《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》相关谈判的进展,森林的碳汇功能使得实施森林碳汇项目受到国内外的关注。目前国际上存在两种规则的森林碳汇活动:一种是“京都规则”的森林碳汇,另一种是“非京都规则”的森林碳汇。“京都规则”的森林碳汇补偿适用的是通过《京都议定书》确立下来的完全的市场补偿,而“非京都规则”的森林碳汇补偿并没有确定的补偿机制。从目前森林碳汇活动的现状来看,“非京都规则”的森林碳汇活动占据着较大比例,确立合理的补偿机制显得更为迫切。
(一)国际法框架下“京都规则”森林碳汇补偿的局限
森林碳汇是《京都议定书》中确立的排放贸易、联合履约和清洁发展三种减排机制中清洁发展机制下的减排项目。清洁发展机制(CDM)是指发达国家与发展中国家通过开展项目合作向发展中国家提供资金和技术,将项目所实现的温室气体减排量,用于完成发达国家的减排目标。《京都议定书》规定,可以通过实施有关土地利用、土地利用变化和林业(简称“LULUCF”)等方面的项目,增加陆地生态系统的吸收汇。这些项目产生实质性的温室气体减排量,用来实现附件1国家在《京都议定书》中承诺的减排目标。但是《波恩政治协定》和《马拉喀什协定》确立了极其严格的林业碳汇项目的开展和交易规则,同意将造林和再造林碳汇项目作为第一承诺期唯一合格的CDM林业碳汇项目,并通过了有关开展LULUCF活动的定义、方式、规则和方法学等一系列规定。其中,“造林”是指在50年以上的无林地进行造林,“再造林”是指在曾经为有林地、而后退化为无林地的地点进行造林,并且这些地点在1989年12月31日必须是无林地。此外,项目要经过参与国政府和主管机构批准,还要由联合国清洁发展机制执行理事会(EB)派制定的审核机构(DOE)进行核证,最后由联合国清洁发展机制执行理事会批准才可进行真正的交易。
可见,《京都议定书》对于开展森林碳汇项目的补偿是通过碳汇交易的方式实现的,即发达国家为发展中国家提供森林碳汇项目的资金和技术,而森林碳汇项目所产生的实质性的温室气体减排量可抵消发达国家的减排量。应该说,“京都规则”所确立的碳汇交易补偿方式实现了森林碳汇的市场化补偿,但其局限也是非常明显的。首先,它适用的范围是特定的,即只适用于开展“京都规则”森林碳汇项目的特定发达国家向特定发展中国家给予补偿。这种市场补偿并不是自发的,而是在国际法律文件的框架下建立起来的。其他不受“京都规则”限制的森林碳汇项目则不能完全通过碳汇交易的方式得到补偿。“非京都规则”森林碳汇市场是一种自愿市场,并非所有的森林碳汇都能在市场上找到买家,诸多潜在的“非京都规则”森林碳汇项目尚需国家给予补偿。其次,交易规则的严格限制了“京都规则”森林碳汇项目的开展。“京都规则”森林碳汇项目交易规则繁琐复杂,需要制定方法学、证明额外性、避免碳泄漏等,每个项目都需要经过严格的设计、审定、计量和核证,由联合国清洁发展机制执行理事会批准才可进行真正的交易。而且《波恩政治协定》为附件1国家利用林业碳汇项目获取减排量设定了上限,即在第一承诺期内,附件1国家每年从CDM林业碳汇项目中获得的减排抵消额不得超过其基准年(1990年)排放量的1%。这一规定限制了“京都规则”森林碳汇项目的数量,同时也为“非京都规则”森林碳汇的发展带来了空间。从目前的国际森林碳汇市场来看,“非京都规则”森林碳汇项目的数量要远远高于“京都规则”森林碳汇项目的数量,因此“单纯依靠‘京都规则’碳市场的森林碳汇交易来解决林业的生态补偿问题是不现实的”(王见等,2008)。除基于碳汇交易的市场补偿外,还应确立适当的国家和社会补偿机制,实现对“非京都规则”森林碳汇的补偿。
(二)我国国内法中森林生态效益补偿制度的局限
我国的森林生态效益补偿制度最早是在1998年修订的《森林法》中确立下来的。《森林法》第八条中规定,国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。根据这一规定,2007年财政部和国家林业局联合发布新的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》,具体细化了森林生态效益补偿制度。首先,明确了生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者,具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等。其次,明确了补偿范围是重点公益林林地。根据国家林业局和财政部联合颁布的《重点公益林区划界定办法》,重点公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱,对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用,以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。再次,明确了中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源。中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元,用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。
2007年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的颁布,使我国确立起了以中央财政补偿为主体的森林生态效益补偿制度。但是我国目前所确立的森林生态效益补偿制度在应对森林碳汇补偿方面还有一些局限。
首先,补偿的范围过窄。我国目前的森林生态效益补偿范围只限于生态区位极为重要或生态状况极为脆弱的重点防护林和特种用途林。我国公益林分布较广,而这些公益林都是潜在的“非京都规则”森林碳汇项目。如果森林生态效益补偿只限于重点公益林,那么大部分“非京都规则”森林碳汇项目所属的非重点公益林则不能得到国家的补偿,而这些区域的公益林又都发挥着碳汇的功能。此外,天然林保护工程区内的重点公益林也均未列入补偿范围。很显然,补偿范围过窄将限制“非京都规则”森林碳汇项目在我国的发展,进而会影响森林碳汇的功能。
其次,补偿资金来源渠道单一。我国的森林生态效益补偿资金以中央财政补偿基金为主要来源,同时辅助以地方财政补偿。从我国目前的林业发展状况来看,维护公益林生态效益的成本相对较高,单靠国家财政有限的投入是远远不够的。同时从森林碳汇的长远发展角度出发,形成以碳汇交易市场化和国家补偿并存发展的格局是一种必然趋势,因此应当在“受益者负担原则”的指导下,实现良性的多渠道的补偿资金机制。
再次,补偿标准偏低。与其他的减排方式相比较而言,通过森林碳汇的减排是成本最低的方式之一,但就现在的每年每亩补偿5元钱的标准还是远远不能达到森林碳汇的成本的。森林每增加1立方米木材,就能吸收1.83吨二氧化碳,而每吨二氧化碳在国际市场上能够交易到30美元左右。很显然,国家对公益林的补偿标准与国际市场的碳交易价格之间存在相当大的差距。同时与经营商品林相比较而言,由于国家集体林权制度改革政策的出台,农民经营林业积极性普遍提高,商品林的发展呈现一片繁荣的态势,农民经营商品林获得的收入比以前大幅度增加,而经营重点公益林得到的补偿基金远低于商品林获得的收入。总体而言,补偿标准偏低严重影响了公益林经营者的积极性。
最后,补偿标准未实行分类。不同地域、区位、种类和质量的公益林,其管护成本和生态价值是不相同的,它们之间存在的差异具体表现在以下几个方面:一是区域重要性有差异,二是管护成本有差异,三是不同类型公益林经营投入有差异,四是不同经营主体在投入水平上也会存在差异(戴广翠等,2009)。就森林碳汇而言,不同树种的碳吸收能力具有一定差异,甚至差异较大,即使在同一气候区,不同树种的碳吸收水平也有高有低。而相同树种在同一气候区的不同地带、甚至不同地貌类型的碳吸收水平也存在差异。同一树种采取不同的管护经营措施,其碳汇的能力也不尽相同。因此对于不同的碳汇林而言,一刀切的补偿标准既不能体现其在应对气候变化中的生态价值,也有违公平原则。
通过上述分析可以看出,无论是国际法下“京都规则”的市场化森林碳汇补偿框架,还是我国国内法确立的森林生态效益国家补偿制度,其单一的补偿方式都不能很好地解决森林碳汇的生态补偿问题。基于此,构建多元化的森林碳汇生态补偿机制是森林碳汇良性发展的重要保障。
三、森林碳汇生态补偿机制的框架
(一)国家补偿
我国发展森林碳汇的前景是十分乐观的,不仅拥有全球第一个通过联合国清洁发展机制理事会批准注册的林业碳汇项目——中国广西珠江流域再造林项目,而且第七次全国森林资源清查结果显示,全国森林植被总碳储量达78.11亿吨,这标志着我国“非京都规则”森林碳汇的发展空间十分巨大,未来对于“非京都规则”森林碳汇的补偿将是我国重点关注的领域之一。“在现有政策制度框架下,碳汇产品由于稀缺性和作为公共产品的外部性特征,其价值的实现既要求市场化来保证,又不能通过市场的自身运行得到完全实现,从这个意义上,要弥补市场失灵对碳汇产品价值实现带来的损失,政府的外部调节就显得十分重要”(李怒云,2007:17)。因此,国家补偿依然是森林碳汇生态补偿的最主要形式。目前在现有森林生态效益补偿的法律框架下,作为森林碳汇的国家补偿应主要解决以下几个方面的问题。
第一,放宽国家森林生态补偿的范围,对全部公益林都予以生态补偿。从理论上说,能够形成森林碳汇的都属于公益林,因为商品林面临着采伐等问题,会导致碳排放。公益林因形成碳汇都会起到减缓气候变化的作用,部分公益林会以森林碳汇交易的方式实现部分或全部补偿,而没有形成交易的公益林(事实上这部分公益林在我国所占比重很大)所提供的森林碳汇则必须由国家予以补偿。如果只对国家划定的重点公益林进行补偿,势必会造成其他公益林管护激励机制的缺失,丧失部分森林碳汇功能。
第二,提高森林生态补偿的标准。我国森林生态补偿标准偏低已成为社会各界的共识,尤其是在当今全球减排的大环境下,碳交易的价格大有逐步升高之趋势,如果通过生态补偿所提供的激励不足,也势必会影响森林碳汇的增加。我国在补偿标准的确定上,应当提高现有的标准,适当考虑碳交易的市场价格,并对不同树种、不同气候区的森林碳汇实行分类补偿。
第三,拓宽补偿资金的来源渠道。仅仅依靠中央财政转移支付,既会增加国家财政的负担,也不能形成良性的激励机制。国家应当建立起财政转移支付、征收碳税、森林资源使用费、设立专项森林碳汇基金等多种来源渠道的资金机制。除此之外,国家还可以通过一些森林碳汇的政策补偿激励森林碳汇的经营者,如生态建设和保护投资政策、税收优惠政策、扶贫和发展援助政策、经济合作政策等。
(二)地方补偿
森林生态效益的地方补偿与国家补偿类似,是通过地方财政转移支付的方式对森林生态效益进行补偿。截至2006年底,全国共有25个省(区、市)建立了地方森林生态效益补偿制度。地方财政转移支付是地方生态补偿资金的主要来源。据调研,广东、浙江、北京、福建、江西、广西、云南等7省(区、市)均在省级政府财政预算设立地方补偿基金(戴广翠等,2009)。地方森林生态效益补偿制度建立的目的,一方面是弥补中央财政森林生态效益补偿基金的不足,如广东、浙江两省在中央财政森林生态效益补偿基金标准每年每亩补偿5元的基础上,再增加3元,达到每年每亩补偿8元;北京市山区公益林补偿,平均每亩每年达到21元。另一方面在于对未划入国家重点公益林的地方公益林进行补偿,而且地方的生态补偿资金也主要是用于这一方面。就目前森林碳汇发展的状况而言,对于诸多不在国家补偿范围的碳汇公益林,地方补偿是最主要的补偿方式。
(三)市场补偿
《京都议定书》催生了国际碳市场的产生和发展。“京都规则”森林碳汇项目的初衷也是希望通过市场化的方式为森林应对气候变化筹集所需要的资金,从而为生态公益林的经营者提供补偿,这也为“非京都规则”森林碳汇交易提供了很好的可供借鉴的市场补偿模式。目前国际碳市场已经形成,但在国际碳市场的交易中,林业碳汇所占份额较少。从长远发展来看,森林碳汇交易将在碳市场中越来越受到重视。对于我国来说,由于不承担减排任务,没有对企业作出任何具体的减排要求,因此我国国内碳市场处于潜在状态。但可以肯定的是,我国已经开始通过采取各种手段进行减排,国内碳市场的形成将是大势所趋。森林碳汇的市场补偿主要是通过碳汇交易来实现的。碳汇交易必须依据一整套的市场规则,就国内而言,必须通过立法的形式确定二氧化碳排放企业的减排配额,并明确其可以通过森林碳汇交易的进行减排的配额,这样在森林碳汇市场中就有了法定的购买主体,基于森林碳汇交易的市场补偿就可以实现。
碳汇的交易机制证明了森林的生态价值可以通过市场手段实现价值补偿,从而使得具有很强外部性特征的森林生态效益通过交易实现效益内部化,为社会提供生态公共产品的森林通过市场机制找到了除政府以外的买家。从我国森林生态补偿的实际情况来看,仅仅依靠政府补偿难以满足我国森林碳汇的发展。市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点,因此,应当积极引入市场机制,依托市场法则来规范市场行为,通过市场的参与来弥补国家补偿管理成本高、效率低的弊端。
(四)社会补偿
社会补偿并不是森林生态效益补偿中的主要形式,其资金来源一般包括两种:一是直接捐助,包括接受国际组织、外国政府、单位、个人的捐助;二是设立某种形式的社会基金。森林碳汇的社会补偿主要指社会主体出于自愿减排或进行森林保护,通过直接向森林碳汇经营者进行捐助或者通过基金募集对森林碳汇进行的补偿。2007年由国家林业局、中国绿化基金会、中国石油天然气集团公司等共同发起的中国绿色碳基金,就吸收了大量环境组织、企业、个人等自愿投资造林或进行森林保护和管理的资金。目前通过中国绿色碳基金所进行的造林活动已经取得成效,2010年5月7日,国家林业局造林绿化管理司在北京组织召开了首批中国绿色碳基金造林项目碳汇计量与监测报告审定会。从一定角度说,每个人都在引起全球变暖,森林碳汇的社会补偿是每个社会主体在全球变暖的情况下对森林碳汇进行补偿的最好方式,是树立良好社会形象、展示社会责任的最好途径。
四、结论
森林碳汇对于大多数国人来说还是一个陌生的词汇,但其在应对全球变暖的过程中却占有重要的战略地位。我国发布的《中国应对气候变化国家方案》和《应对气候变化的林业行动计划》都肯定了林业在应对气候变化中的作用。森林碳汇在发展初期面临着诸多的理论困境与实践障碍,如何解决森林碳汇这种外部性很强的生态公共物品的生态补偿问题是研究森林碳汇不能回避的现实。过于依赖政府或者过于依赖市场对于刚刚起步的森林碳汇都不是最好的选择;相反,由国家补偿、地方补偿、市场补偿、社会补偿有机结合的多元化森林碳汇生态补偿机制可以更好地发挥其优势。
[参考文献]
戴广翠,等.关于完善森林生态效益补偿政策的几点建议[EB/OL].(2009-04-03)[2010-06-20].http//jjyj.forestry.v.cn.
李怒云.2007.中国林业碳汇[M].北京:中国林业出版社.王见,等.2008.我国“非京都规则”森林碳汇市场构建研究[J].中国林业经济,(3).
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