试析影响俄罗斯应对气候变化政策的因素

　　自上世纪60年代以来，资源短缺、环境污染、生态失衡等问题逐渐并越来越受世界瞩目。80年代以后，气候变化作为全球性环境问题日益显现出其特有的必须共同应对的性质。因此，1992年5月22日联合国政府间谈判委员会签署了世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变化给人类经济和社会带来不利影响的国际公约——《联合国气候变化框架公约》（简称《框架公约》），其实质是在“共同而有区别”的原则下，尽快开展全世界范围内的为国际合作。1992年6月4日，在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）180多个国家和地区作为缔约方通过了 《框架公约》。

　　1997年12月《框架公约》缔约方第三次会议在日本京都举行，有149个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》（简称《议定书》），这是因为 IPCC提供的科学数据表明，自1750年以来气候变化的趋势与人类工业化活动密切相关。《议定书》作为《框架公约》的补充，它的实质在于以具有法律约束力的形式强制要求发达国家进行减排。例如《议定书》规定，到2010年，所有发达国家二氧化碳等6种温室气体的排放量，要比1990年减少5．2％；其中发达国家（附件1国家）从2008年到2012年必须完成的削减目标是：与1990年相比，欧盟削减8％、美国削减7％、日本削减6％、加拿大削减6％、东欧各国削减5％至8％。由于《议定书》充分考虑到发达国家内部的经济发展也具有差异性，因此允许新西兰、俄罗斯和乌克兰可将排放量稳定在1990年水平上，同时还允许爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量比1990年分别增加10％、8％和1％。同时确立了三个实现减排的灵活机制。即：联合履约、排放贸易和清洁发展机制。其中清洁发展机制同发展中国家关系密切，其目的是帮助发达国家实现减排，同时协助发展中国实现可持续发展，是由发达国家向发展中国家提供技术转让和资金，通过项目提高发展中国家能源利用率，减少排放，或通过造林增加二氧化碳吸收，排放的减少和增加的二氧化碳吸收计入发达国家的减排量。

　　美国人口仅占全球人口的3％至4％，而排放的二氧化碳却占全球排放量的25％以上，为全球温室气体排放量最大的国家。美国曾于1998年签署了《议定书》，但2001年3月布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布拒绝批准《议定书》。美国的“背信弃义”使得《议定书》无法实施。因为从应对气候变化所具有的全球性特点和可实施的的角度来看，《议定书》规定只有在占全球温室气体排放量55％以上的至少55个国家批准之后，才能成为具有法律约束力的国际公约。虽然中国于1998年5月签署并于2002年8月核准了《议定书》，但作为发展中国家，中国不在《议定书》规定的减排国家之内。虽然欧盟及其成员国于2002年5月31日也正式批准了《议定书》，但它作为独立缔约方是替代不了作为另一个独立缔约方减排额度的。问题很清楚，要在《框架公约》框架中解决美国制造的难题只有一种可能：1990年温室气体排放量占世界总量17.4%的俄罗斯通过《议定书》。

　　俄罗斯在关键时刻抓住了这个机会。2004年10月，俄罗斯议会通过了《议定书》，11月总统普京在联邦法律128-F3号，即“关于批准联合国有关气候变化的京都议定书”上签字，使其正式成为俄罗斯的法律文本。应该说，这是冷战结束后，在事关全人类利益的国际合作中，俄罗斯第一次以正义者、引领者的姿态，做出的一个与“麻烦制造者”美国截然相反的“华丽亮相”。它的直接效应就是终止了长达8年的“国际磋商”使联合国终于在2005年2月16日庄严宣布：人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放的《联合国气候变化框架公约——京都议定书》正式生效。而截至到2005年8月13日，全球已有142个国家和地区签署该议定书，其中包括30个工业化国家，批准国家的人口数量占全世界总人口的80％。而美国成为惟一的游离在《议定书》框架之外的发达工业化国家。

　　二、问题的主体：俄罗斯应对气候变化政策的演进

　　俄罗斯应对气候变化政策可以大致分为三个阶段。

　　第一阶段：1992年—2004年，是俄罗斯作为新生国家行驶主权签署《框架公约》的阶段。这个阶段，无论对俄罗斯还是对世界，与其说是关注俄罗斯关于气候变化政策的倾向，还不如说是关注俄罗斯签约活动本身。因为那时距离1991年12月苏联解体不过半年，所以当1992年5-6月，俄罗斯联邦作为缔约方签署《框架公约》时，人们把注意力都集中在特有的政治意义上去了。从实际情况来看，那时在俄罗斯否认人类活动造成的气候变化说的政治家和科学家不在少数。比如，俄罗斯自然科学院海洋学院的Oleg Sorokhtin教授， 他认为气候变化与变冷是相辅相成的，不是人造的而是一个天然的过程。另外，即便在2005年，俄罗斯政府还并不同意当前的气候变化在大程度上与人的工业化活动相关，他们认为这需要更多的科学证明。

　　第二阶段：2004年—2006年，是俄罗斯内部从争论到独立制定气候变化政策的阶段。2004年，俄罗斯在是否批准签约《议定书》的问题上有激烈争论。最激烈反对者，是在2000年到2005年间担任普京总统经济顾问的Andrej Illarionow，还有俄罗斯科学院世界气候及环境问题研究所主任Jurij Israel。然而，那时很多人担心的是签约《议定书》会给对一直处于经济困境的国家造成更大的负担。但是，俄罗斯副总理Zhoukov却有不同意见。他认为声明，《议定书》要求发达国家减排温室气体的规定不会影响俄罗斯的经济发展。因为（1）由于前苏联在导致经济崩溃的同时也给俄罗斯留下相对巨大的温室气体排放空间，他们温室气体排放量在2004年底只有1990年的70%。（2）俄罗斯从1990年到2006年的二氧化碳的排放量减少了36.8%，而京都议定书正好把1990年——俄罗斯温室气体排放最高的时候——作为基准年。（3）《议定书》对俄罗斯的规定的量化减排目标是，到2012年其温室气体排放量不能超过1990年的水平，事实是，俄罗斯即使到2020年也不可能达到1990年的排放水平。经过反复的深入的讨论，2006年，俄罗斯根据《议定书》的要求，制定了具有自己特色的评估人类温室气体排放标准的法律基础：即3月1日颁布了政府法令278-R号——“关于建立一个俄罗斯的评估人类温室气体排放的标准”；6月30日，颁布了国家水文气象部法令141号——“关于俄罗斯评估人类温室气体排放的标准的确认”。

　　第三阶段：2006年—2009年，是俄罗斯逐渐形成独具特色的气候变化政策体系，并在《议定书》第一承诺期（2008年到2012年）获得巨大收益的时期。进入2009年，俄罗斯在制定气候变化政策方面更加“矛盾”也更加“实用”。4月23日，环境国内能源部部长Yuri Turtnev在内阁演讲中指出：应对气候变化的经济适应系统的缺失，足以导致俄罗斯经济每年损失2%—5%；每年都要花600亿卢布（19.1亿美元）来弥补自然灾害的影响，而随着气候变化的加剧使这些问题会变得更加严重。5月，俄罗斯发布“气候议定书”(Climate Doctrine)，舆论界认为它是政府对气候变化立场的一个转折点。6月19日俄罗斯总统梅德韦杰夫发表了与环保部相反的声明：说2020年的温室气体排放量要比1990年减少10-15%，俄罗斯不会以牺牲经济发展为代价减少温室气体的排量；还说2020年要增排2009年的温室气体排量的3%，就是说在2007年的22亿吨温室气体排放量到2020年会上升到30亿吨。这份声明引起了国内和国外环保团体的广泛批评，认为俄罗斯所作承诺的过小。7月10日，在G8峰会上俄罗斯总统再次确认了到2020年的排放减排目标，并指出俄罗斯有潜力到 2050年减少其温室气体到1990年的50%。8月1日，普京总理在西伯利亚贝加尔湖的讨论会上指出，保证良好的生态环境已成为一个国家居民生活水平及健康的重要标准；生态环境问题的重要性已被纳入到俄罗斯未来发展的战略规划中，还要要进一步完善有关生态安全的立法基础。

　　三、问题的核心：决定或影响俄罗斯应对气候变化政策的因素

　　具有俄罗斯特色的气候变化政策体系是“矛盾”而“实用”的。所谓矛盾，是说俄罗斯的气候变化政策从不考虑气候变化本身是真、是假，是趋暖还是趋冷等问题；它所关心的只是气候变化政策本身，即是采取“适应”的还是采取“减缓”的问题。所谓“实用”，是说俄罗斯在制定气候变化政策的时候，从来都把促进本国经济增长和经济发展、促进本国环境和生态的承载力放在首位，而不去考虑如何与国际接轨；例如在引进和利用《议定书》灵活机制的时候，从来都是把坚持把保卫国家总体利益格局放在第一位；在制定气候变化政策，从来都不能削弱了国家利益和危害了国家安全。事实上，在普京的总统任职期间，随着经济发展速度的提高，温室气体的排放量也增长很快。从2000年到2004年俄罗斯的温室气体的排放的年均增长率为4.1%。

　　现在的问题是，这种看似矛盾实际却很实用的气候变化政策体系是由那些因素决定的？或者说决定或影响俄罗斯气候变化政策因素是什么？搞清楚这个问题，不仅对我们深刻理解旨在贯彻“共同而有区别”的哥本哈根联合国气候大会，为什么“共识”很少、“区别多多”很有帮助，而且对包括中国在内的发展中国家制定后哥本哈根时代气候变化政策都具有很大的意义。在笔者看来，气候变化问题是以一个极其复杂的超复杂系统。构造这个系统的因素或子系统起码涉及到几个相互联系的系统：首先是人类与地球互动系统，包括人的活动与气圈、水圈、岩石圈、生物圈以及它们之间的互动及其循环机制。其次是不同国家和地区在自然地理和经济地理中所处的位置，包括所处经纬度、自然禀赋，以及在人文社会历史环境中的交互作用。第三是不同国家和地区经济社会和人文社会发育的程度与特色，以及由此决定的经济运行机制或市场机制发育程度。第四是不同国家的领导者的意识形态倾向、社会价值观以及个性领导风格。

　　应当说，除去人类与地球互动机制这个层面的问题之外，独具俄罗斯特色的气候变化政策体系是由俄罗斯独特的自然经济地理状况由此决定的排放现状决定。从自然地理角度看，俄罗斯位于欧洲东部和亚洲北部，地跨欧亚两洲，面积1707.5万平方千米，人口1.47亿人，是世界上幅员最大的国家，是人均自然禀赋最为丰富的国家。例如，它是世界上最大的天然气供应国，第二大石油供应国；同时它占据全世界森林的22%，国土森林覆盖率高达43.9%，二氧化碳吸收量即碳汇在世界排名第一，对防止气候变化贡献很大；因此，她在气候变化政策体系上就会表现出看似“矛盾”的情况。从经济地理角度看，（1）俄罗斯土地幅员广大，人口密度低，导致物流运输费用和基础设施费用相当高昂；（2）国土大部分属温带和亚热带大陆性气候，冬季漫长严寒且持续时间长，因此供暖费用开支大比重大；（3）石油和天然气的出口是最大的支柱产业，导致石油开采及国外运输等产业链长，因而资金周转时间长且周转费用均由销售方承担，这导致了俄罗斯要承担众多其他国家不需要考虑的二氧化碳排放；（4） 工业主要部门以石油、化工、有色冶金、钢铁、造船、电力、军工为主，所以能源强度（也称单位产值能耗）相当高，是处于世界平均水平的美国的两倍，是欧盟和日本的三倍；（ 5）俄罗斯的二氧化碳排出总量位于世界第三，仅次于美国和中国；人均排出量也相当高，在不久的将来甚至会超过美国成为位于世界第一人均排污国。

　　四、俄罗斯应对气候变化政策的对中国的启示

　　第一，如果说2004年俄罗斯议会通过了《议定书》，普京总统批准签署《议定书》主要是为了政治上的精彩亮相，那么2006年颁布的这些有俄罗斯特色的政府法令则是为了更好地在促进经济增长和经济发展。中国作为一个发展中国家，也应当更多地从发展经济、改善人民生活水平的角度去设计政策体系，而不要盲目地和他国接轨。

　　第二，俄罗斯作为在气候变化中扮演着极其重要角色的大国，作为在世界上举足轻重的政治经济大国，作为从前苏联“休克”中“苏醒”过来的继承国，它应对气候变化问题的看似矛盾但却很实用的立场（或政策体系）值得中国学习。中国是一个典型的二元结构国家，东部与西部、城市与乡村、工人与农民之间差异性很大。这些差异需要有更好的政策来弥补。

　　第三，当代世界是一个危机四伏的世界，除了尚未结束的金融危机、经济危机、制度危机之外，还有以资源短缺、环境污染、生物多样化骤减为特征的气候危机和生态危机。这些危机不仅使全世界可持续发展苦难重重，而且使各国之间的利益博弈越来越严峻。在此背景下，认真研究俄罗斯应对气候变化政策以及决定和影响这个政策的因素，无论是对于“金砖四国”还是对“基础四国”来说都具有重大意义。